A normatização da biossegurança no Brasil: aspectos econômicos e sociais
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O objetivo deste artigo é elucidar a biossegurança no contexto normativo brasileiro para além dos aspectos morais, dos impactos ao meio ambiente, da proteção da saúde humana, animal e vegetal. Busca-se salientar questões relacionadas com os impactos econômicos e sociais produzidos pela nova tecnologia dos organismos geneticamente modificados, a partir da análise mais abrangente dos princípios e regras da Constituição Federal e das legislações infraconstitucionais reguladoras da matéria.
O estudo decorre de uma preocupação vivenciada pela autora no acompanhamento das reuniões da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), instância colegiada multidisciplinar de caráter consultivo e deliberativo, para prestar apoio técnico e de assessoramento ao Governo Federal na formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança de OGM e seus derivados, bem como no estabelecimento de normas técnicas de segurança e de pareceres técnicos referentes à autorização para atividades que envolvam pesquisa e uso comercial de OGM e seus derivados, com base na avaliação de risco zoofitossanitário, à saúde humana e ao meio ambiente1.
Pode-se afirmar que são recentes2 a discussão e a regulamentação no Brasil sobre a biossegurança e as medidas necessárias para a proteção da saúde dos trabalhadores envolvidos com o estudo e a aplicação das novas tecnologias, evoluindo mais recentemente para uma preocupação mais ampla, no sentido de alcançar também os impactos sobre o meio ambiente, a economia e a saúde pública3.
Da análise da legislação sobre o tema, observa-se como traço comum dos diversos sistemas legais preocupações com o direito à informação, a composição multidisciplinar dos órgãos de controle e uma visão mais complexa do conceito de biossegurança, de modo a abranger a salvaguarda para além da saúde humana e do meio ambiente, a economia, o modo de produção de alimentos e outros aspectos que pouco a pouco vão se apresentando como indispensáveis à segurança do indivíduo e da coletividade4.
Nesse contexto, registram-se acirradas controvérsias ora enfatizando os aspectos da segurança da tecnologia de pesquisa e produção, ora do produto derivado desta.
No Brasil, muito recentemente nossos legisladores voltaram os olhos para a questão, cientes da riqueza da biodiversidade nacional e dos impactos sobre o meio ambiente, a saúde humana e a economia.
A legislação brasileira segue o padrão internacional, embora não contemple um glossário amplo explicativo de termos técnicos envolvidos na temática. Por outro lado apresenta boas práticas para a manipulação de produtos OGM’s5, conforme se pode constatar nas diversas instruções normativas em uso6 pelo órgão competente – a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio).
Tais normas estão centradas na segurança das técnicas utilizadas, dos recipientes, do material empregado, da localização dos laboratórios e do próprio objeto pesquisado.
A preocupação com os impactos sociais é refletida na possibilidade de realização de audiências públicas com o intuito de informar, colher informações e opiniões técnico-científicas e observar os reflexos sobre o consumidor do uso do produto e seus efeitos nas práticas agrícolas, na economia local, regional e nacional. Na Comunidade Europeia o mesmo se dá com a realização de consultas a grupos específicos ou mesmo ao público em geral sobre a introdução de um OGM no meio ambiente7.
Como visto, a legislação brasileira é mais avançada do que a estrangeira, na medida em que a análise da biossegurança compreende aspectos técnicos, que não se limita à ocorrência de riscos à saúde humana e ao meio ambiente. Sua preocupação e abrangência vão além, com o intuito de alcançar questões relativas aos impactos sobre a economia, o modo de produção, a preservação da cultura indígena, dos ribeirinhos, dos quilombolas, dos pescadores, entre outros. Contempla-se, assim, a democratização da pesquisa e da produção, sem prejuízo da proteção dos conhecimentos e técnicas tradicionais, regulamentada na Lei de Patentes8 e na Lei de Propriedade Industrial9. Registra-se, ainda, o aumento da preocupação com a conservação ambiental, com o desenvolvimento internacional e com o bem-estar das comunidades locais e dos povos indígenas; e com o surgimento de novos organismos vivos manipulados pela engenharia genética e de produtos derivados e destinados ao consumo humano10.
Também é importante ressaltar a oportunidade da participação ativa de membros não-técnicos, representantes da sociedade, nas discussões em torno da biossegurança11. Para Varella (1999), desse modo, os aspectos éticos das decisões tomadas serão aprimorados e próximos da realidade social, além de que tal prática certamente irá proporcionar maior tranquilidade à população, minimizando as más interpretações, bem como a avaliação errônea das pesquisas e dos produtos gerados. Nesse sentido, a correta informação da sociedade pelo Estado e pelos pesquisadores certamente terá relevante importância na democratização do julgamento dos avanços tecnológicos12.
A atual lei de biossegurança brasileira – Lei n. 11.105, de 24 de março de 2005 –, regulamenta os incisos II e V do § 1º do art. 225 da Constituição Federal de 1988, e estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados (OGMs) e seus derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e a observância do princípio da precaução para a proteção do meio ambiente13.
Os bens jurídicos diretamente tutelados pela referida lei são a vida, a saúde pública e o meio ambiente. Infere-se do sistema normativo de regulação da biossegurança a existência de outros bens jurídicos constitucionalmente protegidos, os quais classifico como bens jurídicos transversalmente tutelados, quais sejam: a proteção da economia, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais, o patrimônio cultural brasileiro, como os conhecimentos tradicionais indigenistas, dos afro-brasileiros, das comunidades ribeirinhas, dos quilombolas e dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Isso decorre da interpretação e aplicação sistemáticas da Constituição Federal e de disposições infraconstitucionais sobre a matéria. Trata-se de um conjunto de normas e princípios que “defendem os interesses de toda a sociedade e de cada cidadão em particular, podendo ser invocada em ambos os sentidos”14.
Varella, ao cuidar da composição da CTNBio, assinala que cada representante tem o dever não só de defender os interesses de sua classe ou Ministério, mas também de envidar todos os esforços no sentido de promover o bem-estar da sociedade e a defesa do meio ambiente, da saúde e da própria vida humana, que são os bens jurídicos tutelados pela lei. Na atualidade tem-se percebido a nomeação de pessoas altamente reconhecidas por sua competência, geralmente com histórico no desenvolvimento de pesquisas e com importantes contribuições para o progresso científico e para a melhoria do bem-estar do povo brasileiro15. Contudo, na prática, observa-se um viés predominantemente técnico-científico limitado aos impactos ao meio ambiente, à saúde humana e animal nas discussões dos procedimentos em trâmite nessa Comissão. Gradativamente, com exacerbados e acalorados debates, a Comissão vem entronizando questões outras de significativa importância para embasar a decisão em pontos relacionados com as implicações socioeconômicas.
Tais interesses estão expressamente albergados pela Constituição Federal e pela legislação da biossegurança.
A Lei n. 11.105/2005, no art. 8º, II, estabeleceu a competência do Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS), vinculado à Presidência da República, órgão de assessoramento superior do Presidente da República para a formulação e implementação da Política Nacional de Biossegurança (PNB), para analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da conveniência e oportunidade socioeconômicas e do interesse nacional, os pedidos de liberação para uso comercial de OGM e seus derivados.
Essa lei contempla o sistema de biossegurança nacional a partir da incerteza dos riscos que a evolução da biotecnologia demonstrou no curso dos últimos trinta anos, levando em consideração os interesses econômicos, políticos, científicos e sociais. Também considera a imprevisibilidade dos efeitos para a saúde humana, a agricultura e a biodiversidade no país e no planeta16, e institui como instrumentos de salvaguarda desses interesses a avaliação de risco, o estudo de impacto ambiental e o licenciamento ambiental.
O princípio da precaução estabelecido na Constituição Federal e em Tratados Internacionais incorporados à legislação brasileira é o alicerce fundamental de todo o sistema de proteção da biossegurança17.
As discussões mais recentes têm-se deslocado para as questões novas apresentadas pela produção agrícola em grande escala, a partir de variedades vegetais derivadas de plantas transgênicas, atividade que começa nos Estados Unidos (Union of Concerned Scientists, 1994). Como resultado das “plantações transgênicas” teremos “alimentos transgênicos”, outra atividade econômica que já começa a ser regulamentada (Word Health Organization, 1971; OECD, 1993)18.
Valle, Nodari e Guerra (2003)19, na análise da Conferência de Asilomar ocorrida nos Estados Unidos em 1975, assinalam que decorridos 25 anos de sua realização, a principal conclusão foi a de que não seria apropriado deixar ao encargo apenas de cientistas a responsabilidade pela análise de riscos, bem como pela necessidade de inclusão das questões éticas e dos impactos econômicos nestas análises.
Estudos da Comunidade Europeia20 de 1994 já apontavam a necessidade de desenvolver mecanismos específicos sobre aspectos socioeconômicos e éticos e a manutenção de boas informações ao público como chave para o alcance do diálogo e a aceitação social dos OGM’s.
Martin Menski21 assinala que grupos de pressão têm levado o governo indiano a incluir os efeitos socioeconômicos na avaliação da biossegurança dos OGM’s. A aplicação no contexto da regulação da matéria implica que a introdução de OGM não deve ser feita no ambiente, a menos que tenham sido exauridas dúvidas científicas quanto à ausência de impactos adversos, incluindo os efeitos socioeconômicos. E assim a Índia tem exigido a repetição dos estudos, a maioria deles envolvendo pesquisas em países onde estas já tenham ocorrido, para concluir pela necessidade de se levar em conta considerações científicas e não científicas.
A Organização Mundial de Saúde22 vem enfatizando os temas abaixo relacionados para melhorar a comunicação entre os cientistas e o desenvolvimento dos produtos OGM e seus derivados: as preocupações sociais e éticas (incluindo a diversidade cultural e a percepção pública), a etiquetagem dos alimentos OGM e alternativas dos consumidores, a coexistência de diferentes práticas agrícolas, o custo econômico da adoção dos cultivos transgênicos, os aspectos socioeconômicos, a diversidade, o monopólio e direitos de propriedade, os temas socioeconômicos e o comércio, a ética e o desenvolvimento do uso de OGM, a equidade e o desenvolvimento de mercados, os valores éticos subjacentes à política de alimentos inofensivos à saúde, a desigualdade social e o desenvolvimento, assim como investigações e desenvolvimento, objetivos sociais e o papel da Organização Mundial da Saúde.
Os métodos modernos de biotecnologia permitem, segundo o estudo assinalado, o desenvolvimento rápido de produtos alimentícios com características recombinantes ou melhoradas, com maior especificidade em comparação com técnicas convencionais. No entanto, a avaliação dos riscos e os procedimentos para que a sociedade adote ou recuse tais alimentos dependem de encarar possibilidades metodológicas sempre inovadoras.
Assinala, ainda, que
para una análisis de los costos y beneficios de los alimentos GM, deben definirse los costos a tener en cuenta y el alcance deseado de los beneficiarios. Se pueden estimar de manera relativamente fácil los índices de costo-beneficio para los fabricantes y agricultores (que pueden beneficiarse de ciertos productos GM a corto plazo). Pero de mayor interés son los costos y los beneficios para la sociedad en su conjunto y a largo plazo. Esto incluye aspectos como la sostenibilidad de los sistemas de producción, agrícola y el costo de mitigar los efectos potenciales sobre la salud y el medio ambiente. Dichos estimados requieren una forma compleja de análisis.
O estudo não aponta a existência de estudos específicos realizados em algum dos países que já adotaram tal tecnologia. No Brasil, é certo que ainda não foram realizados.
O instrumento adequado, segundo a legislação brasileira vigente, para resposta às inúmeras hipóteses está contemplado na Constituição Federal, na Lei n. 6.938/1981 e na Resolução Conama n. 305/2002. É o estudo e relatório de impacto ambiental, em que são investigados os diversos fatores que envolvem a questão, desde os impactos ao meio ambiente (flora, fauna, ictiofauna, áreas de conservação e proteção ambiental, biodiversidade etc.), a transformação dos meios de produção e colheita, até os impactos à cultura e habitats indígenas, quilombolas, ribeirinhos e outras minorias, a influência sobre a economia local e nacional, a cobrança de royalties, os direitos autorais, o aumento do uso de herbicidas ou sua diminuição, os efeitos sobre a saúde humana, animal e vegetal etc.
Conclui o estudo da OMS pela necessidade de investigação das oportunidades para modelar as condições sociais e de mercado, onde a biotecnologia possa contribuir para assegurar a geração de alimentos nutritivos de acordo com as necessidades regionais. Estas oportunidades devem basear-se na produção sustentável de alimentos, preservando a biodiversidade e respeitando os valores da natureza, levando em conta os objetivos éticos e de equidade social com respeito às condições, necessidades e exigências regionais.
É imperioso lembrar a advertência do professor José Augusto Pádua23, no sentido de que no núcleo da pressão pelos transgênicos encontra-se a fome de poder de um número restrito de enormes conglomerados empresariais, que, no limite, buscam usar as novas tecnologias para dominar a oferta de sementes e reduzir a autonomia dos agricultores e, por extensão, das sociedades.
A partir do exposto, concluímos que o sistema da biossegurança no contexto da legislação nacional e das diretivas internacionais, conferências e debates sobre a introdução de organismos geneticamente modificados e seus derivados deve priorizar os impactos sobre a saúde humana, animal e vegetal, bem como as peculiaridades ambientais, culturais e econômicas.
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1 Art. 10 da Lei n. 11.105, de 24.3.2005 – Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados – OGM e seus derivados.
2 No Brasil, a partir de 1992, com a ECO/92. Os Estados Unidos e a Inglaterra e alguns outros países europeus discutem o tema desde a década de 1970. Marco histórico internacional – A conferência de Asilomar em 1975, onde se discutiu a legitimidade da utilização da tecnologia do DNA recombinante e proposta de regulamentação.
3 Cf. Sant’ana, 1996: “As primeiras diretrizes de biossegurança foram do NIH (National Institute of Health), que divulga, em 1976, normas de segurança laboratorial que deveriam ser obrigatoriamente observadas pelos projetos que contassem com verbas federais. Essa iniciativa repercute muito rapidamente no Reino Unido, França e Alemanha, que também definem normas de biossegurança laboratorial, e desencadeia o trabalho de harmonização de normas de biossegurança no âmbito da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 1982, 1986, 1992)”.
4 Varella; Fontes; Rocha, 1999.
5 OGM – organismo geneticamente modificado: “organismo cujo material genético – ADN/ARN tenha sido modificado por qualquer técnica de engenharia genética” (Lei n. 11.105/2005, art. 3º, V).
6 Estão em vigor 20 Instruções Normativas da CTNBio, em fase de discussão e reelaboração para atender a exigência da nova lei de Biossegurança, Lei n. 11.105/2005, art. 31.
7 Diretiva 90/220/EEC.
8 Lei n. 9.456, de 25.4.1997 (Lei de Proteção de Cultivares).
9 Lei n. 9.279, de 14.5.1996.
10 Guerrante, 2003, p. 71.
11 Art. 11 da Lei n. 11.105/2005. São 27 membros titulares e suplentes, designados pelo ministro de Estado da Ciência e Tecnologia. A CTNBio é uma comissão multidisciplinar que contempla em sua composição representantes da comunidade científica e da sociedade, de reconhecida competência técnica, de notória atuação e saber científicos, com grau acadêmico de doutor e com destacada atividade profissional nas áreas de biossegurança, biotecnologia, biologia, saúde humana e animal ou meio ambiente.
12 Varella et al., 1999, p. 97.
13 Art. 1º, caput, da Lei n. 11.105/2005.
14 Varella et al., 1999, p. 104.
15 Varella et al., 1999, p. 111.
16 Convenção sobre a Diversidade Biológica (1992).
17 União Internacional para a Proteção das Obtenções Vegetais – Convenção Internacional sobre a Proteção das Variedades Vegetais – UPOV (1961, 1978, 1991); Convenção da União de Paris (1883) (Revisão de Estocolmo – 1975); Convenção sobre a Diversidade Biológica (1992), Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica, aprovado em 2000, entrou em vigor no Brasil em 2006, por meio do. Decreto n. 5.705/2006; Decreto Legislativo n. 70, de 2006 – Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para a Alimentação e a Agricultura, aprovado em Roma, em novembro de 2001, e assinado pelo Brasil, em 10 de junho de 2002.
18 Sant’ana, in Teixeira; Valle, 1996, p. 30.
19 Valle; Telles, 2003, p. 73.
20 Commission of the European Communities, 1994, p. 8.
21 Menski (2006, p. 468-469) assinala que grupos de pressão têm levado o governo indiano a incluir os efeitos socioeconômicos na avaliação da biossegurança dos OGM’s.
22 ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, Estudos do Departamento de Inocuidade Alimentícia, 2005, p. 58-62.
23 Professor do Departamento de História da Universidade Federal do Rio de Janeiro e autor de Um sopro de destruição.
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